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脱贫再返贫的原因分析及防范机制 - 江苏民营经济研究基地 - 南京师范大学商学院
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脱贫再返贫的原因分析及防范机制
发布时间:2018/9/6    发布者:张新星    浏览次数:3250次

江苏省近两年精准实施脱贫致富奔小康工程以来,全省累计投入省级扶贫专项资金29亿元,有1331796低收入人口脱贫,基于6000元标准的农村低收入人口占比从5.8%下降到2.6%,其中,苏北5市从8.6%下降到4.0%12个重点县(区)从13.4%下降到6.6%480个省定经济薄弱村摘帽,达标比例58.5%,全省贫困发生率从过去的5.8%下降到了2.6%,成效非常显然,并且有望实现2020年限时脱贫的任务承诺。但是,2016年和2017年两年间,全省开始出现一些脱贫再返贫现象,两年间全省返贫人口达到15万多人。因此,完善脱贫再返贫的防范机制,并充分发挥其作用,对于推进江苏的高质量精准扶贫,实现加快建设“强富美高”新江苏的目标,具有十分迫切而又重要的意义。

    一、目前出现的脱贫再返贫现象及其分类

一是因灾返贫。由于遭遇自然灾害等突发事件的影响,返贫人口短期内大量增加,以致“苦心帮扶好几年,一夜回到扶贫前”。例如20166月,盐城市阜宁、射阳两县遭遇强对流天气和特别重大龙卷风冰雹的双重自然灾害,造成99人死亡,受伤846人,当年新增返贫人口数量明显增加。对此,不少已经脱贫再返贫的农民将其经历形象地概括为“苦干实干加巧干,一场洪水都完蛋”、“政府扶持刚脱贫,碰到灾害全归零”。

二是因病返贫。在相对落后的农业区域,有着“做个阑尾炎,白耕一年田”、“救护车一响,两头猪白养”的说法。大病、重病的影响更加显然,“辛辛苦苦奔小康,得场大病全泡汤”说得非常直白。阜宁县陈集镇双营村全村建档立卡贫困户53户,大多属于因病致贫、因病返贫,村中因健康问题导致家庭困难的比例高达43%,“病倒一个人,垮了一个家”的现象突出。

三是因事返贫。目前,有些脱贫家庭因操办家中的红白喜事而重新返贫。在因婚返贫方面,“天价彩礼”现象愈演愈烈,10万元以上的小轿车+县城一套房子的所谓“一动不动”已经成为标配,并且还有着“越穷越要”的说法。不断攀高的彩礼,使得那些刚刚脱贫的贫困农民家庭“办事时喜气洋洋,办完事哀声连连”而重新返贫,在丰县等地甚至引发农村男青年准新郎因不堪彩礼过重而自杀身亡的悲剧。在因生返贫方面,有些农村家庭为了生个男孩不惜代价,超生严重使家庭陷入“越穷越生,越生越穷”的恶性循环,一旦生了个男孩,就要大办宴席进行炫耀,甚至邀请全村吃流水席,一下子花掉了七、八年的收入。

四是因学返贫。城市贫困家庭的孩子高中段教育费用庞大,公办普通高中学生三年花费大致4万元,但隐性的补课费用可能超出10万元;民办高中或者国际预科学校的学费更加令人咋舌。农村家庭将自己的孩子送到县城的学校就读的负担也不是小数。特别是考上大学后的高额费用,一个本科生4年约10万元,艺术类院校及其专业约14万元,民办性质的本三学校则达到18万元左右,往往让那些刚刚脱贫的家庭左右为难,“不上大学等着穷,上了大学很快穷”。

第五,因赌、毒返贫。有些农民在城市化进程中因土地征用或者拆迁转变为市民,得到了巨额的赔偿金,甚至是一夜暴富。但这些人拥有上百万钱款后,有的进行民间借贷而遭遇风险最终血本无归,有的则是挥霍浪费、贪恋赌博、吸食毒品,最终都沦落到重新返贫。这一类返贫人口大多分布在城郊结合部,在返贫总人口中占比约为5%左右。

六是因老返贫。这种类别细分为两种:一种是过去正当劳动年龄段时已经脱贫,但随着年龄增大,难以继续进行强度较大的农业耕作,收入减少而重新返贫。另一种则是享受农村低保的高龄老年人,过去因为代其到城市打工的子女看管孩子,并由子女代为交纳相应的保险金,而在城市打工的子女接走留守儿童后,就不肯续交保险金,导致这些高龄老年人无法继续享受国家新型农村养老保险,随之进入返贫行列。

    二、脱贫再返贫现象出现的原因分析

    第一,基于“输血式扶贫”的脱贫生态脆弱。有些地方政府为完成任务,尽快取得扶贫、脱贫成效,热衷于“集中力量办大事”,实行“输血式扶贫”,进而把能用的各种资源集中向帮扶的贫困村倾斜,一时间带来很多致富增收的项目、资金、政策和技术支持,领导和专家也经常到村里进行调研和指导,脱贫的效果既快又明显。有些企业简单地“给钱脱贫”,逢年过节送温暖,米、面、油、肉等各种慰问品,外加现金礼包,对推荐给贫困户的经营项目实行全程保姆式的包办。这些做法能够使被帮扶的贫苦户短期内顺利脱贫,并顺利地验收达标。但宣布脱贫后,很多的政策和资源就“倾斜”回去了,而脱贫户也没有形成抗市场风险的能力,结果必然是“一帮就富,撒手就贫”,很快重新返贫。

第二,产业扶贫存在着严重的短板。目前全省产业扶贫、就业扶贫的占比较小。以民营企业“百企帮百村”为例,参与产业帮扶的民营企业目前仅占全省帮扶企业的10.8%;产业扶贫的投入9000万元,只占帮扶总额的18.1%。各地的产业扶贫同质化现象突出,光伏扶贫项目在全省产业扶贫项目中的占比接近44%,农业县市的产业扶贫项目主要以大棚种植蔬菜和特色水果、蛋鸡与禽畜养殖为主,乡村旅游就是简单的农家乐。有些产业扶贫项目的上马盲目跟风,例如全省电商扶贫的过程中,有些连片贫困地区的家庭电商网上运营成本提升,利润严重缩水,已经出现濒临破产而重新返贫的个案。特别是绝对贫困户在产业扶贫中不可能投入,往往难以进入帮扶企业的视野,最终遭遇“扶强不扶弱”的严重排斥,始终处于持续贫困的状态。

第三,对于“限时脱贫”的认识偏颇。如期实现脱贫攻坚目标,是党和国家完成全面建成小康社会底线任务的庄严承诺,也是在强调高质量脱贫基础之上的留有余地的总体时间进度的明确要求。但是,个别区域和人员却是错误地理解认识,甚至机械地高调推进“限时脱贫”。在这种情况下,贫困户“假脱贫”、“被脱贫”、“数字脱贫”的现象时有发生,当然也就有可能在宣布脱贫后稍有变故就重新返贫。

第四,扶贫和被扶贫主体的内生动力相对不足。民营企业“奉命扶贫”现象比较严重,表现为在实施结对帮扶的过程中,完全按照政府的目标要求行事,绝不越雷池半步,只是按照协议投入既定的资金,与被帮扶的对象缺少必要的沟通和互动,宁肯多捐钱,也不愿意进行具体的产业指导和严格的监管。大多数被扶贫的经济薄弱村集体经济年经营性收入低于5万元,增收和发展方面困难很多,并且有着“穷怕了而不敢想、穷惯了而等靠要”的惯性思维。已经脱贫的贫困户技能水平不高,在残酷的市场竞争难以就业,在遭遇疾病、自然灾害后很容易重新返贫。部分建档立卡的贫困户形成了“输血式”扶持依赖症,认为戴着“贫困户”的帽子,能够获得更多的实惠而安于现状不思进取,也不想有所作为。

第五,有效减缓和阻断脱贫再返贫的应急统筹基金缺位。目前,民政、教育、卫生、合作医疗、社保、扶贫等部门都设有相应的专项资金,并且其规模和投入力度持续加大。例如江苏省农村低保的最低标准,2016年到2018年分别为4380元、4800元、5160元。这样的制度设计有利于最大限度地发挥扶贫资金的使用效率,但相对于减缓和阻断脱贫再返贫的要求来说却不尽合理。特别是现实中诱发脱贫再返贫且占比较大的因灾返贫、因病返贫、因市场风险变化返贫的等原因,往往具有一定的不确定性,在其突发后需要实施非常规性和较大力度的特殊救助措施,并且在时间要求上也更为急促。但目前并没有设立专门的减缓和阻断脱贫再返贫应急统筹基金,以致脱贫再返贫的现象一旦发生,往往会引发严重的连锁效应。

    三、完善脱贫再返贫的防范机制并发挥其作用的政策建议

脱贫再返贫的防范机制系统具体包括:一是预警机制,即根据既定的返贫预警指标,通过基层干部的不定期跟踪回访、返贫户自行申报等多种途径,及时掌握脱贫户返贫情况,并运用大数据平台进行分析和研判,发布相应的预警信息。二是识别机制,对出现返贫可能性的监测对象,要通过相应的识别机制予以准确的认定,同时履行现场调查、群众评议、乡镇审核、县级认定并公示等一系列程序,确保脱贫再返贫贫困户的准确认定并及时纳入帮扶对象。三是稳定机制,对刚刚脱贫的经济薄弱村和贫困户“扶上马”之后继续“送一程”,坚持三年内“脱贫不脱政策”,以便固化已有脱贫成效而杜绝脱贫户重新返贫。四是利益调适机制,对精准扶贫过程中不同利益主体进行政策引导,以最大限度地盘活农村集体资源、资产和资金,激活各类生产要素的潜能,最终实现高质量脱贫。五是协同机制,要求参与扶贫的各主体着力一致地齐抓共管,扶贫与扶志、扶技相结合。六是考核机制,将防范返贫工作情况纳入扶贫、脱贫攻坚决战整个考核体系,把返贫发生率作为重要的考核指标,并将考核结果与干部选拔任用和奖惩相挂钩等。

在充分发挥脱贫再返贫防范机制的作用方面,提出以下政策建议:

    第一,坚持精准识别和精准退出,尽力消除脱贫再返贫的隐患。

贫困家庭和人口经过有效的帮扶实现了脱贫,但其基础并不稳固,一旦遭遇疾病、自然灾害、上学、市场波动、重大交通事故等,贫困的阴影就会再次侵袭而重新返贫。如果是基于功利或者层层加码而编出来的“被脱贫”、“假脱贫”、“数字脱贫”,其脱贫再返贫的隐患将更为显然。因此,坚持做到精准识别和精准退出,将会有效地杜绝脱贫“夹生饭”,消除脱贫再返贫的隐患。为此,必须切实深入贫困家庭,接触和了解贫困人口的实际状况,校准一家一户的台账,核实贫穷困难的程度,做到明明白白地扶真贫。对将要退出贫困的脱贫户,更要对照脱贫的标准逐条逐项严格核查,做到贫困户的退出零差错,实现清清楚楚地真脱贫。在考核脱贫效果的制度和机制的设计方面,要有一定的滞后检验期,不能仅仅以当年脱贫为考核指标,必须跟踪三年,且收入增加超过平均水平,才能鉴定为真正脱贫,从而有力地消除可能存在的脱贫再返贫的隐患。

第二,建立脱贫成效巩固专项资金,快速缓解脱贫再返贫的苗头。

脱贫的贫困家庭和人口重新返贫,除了发生严重自然灾害、遭遇车祸等不确定突发事件外,一般都会经历相应的过程。因病返贫、因学返贫的贫困家庭往往是先花尽原先的所有积蓄,再开始四处借贷,最终沦为彻底的贫困户。依靠产业扶贫而脱贫的贫困家庭,遭遇较大市场风险后,其支出增加,收入却有所下降,信心也会受到很大挫折,逐渐地重新返贫。因此,应当建立脱贫成效巩固专项资金,在脱贫再返贫苗头刚刚出现时,实行精准的“靶向救治”。脱贫成效巩固专项资金的建立,建议在现有的资金总量和使用格局中统筹调整,其具体做法是在财政综合扶贫资金、与精准脱贫帮扶相关的政府部门专项资金、其他社会捐赠资金中各划出一块,合并使用。同时成立脱贫成效巩固专项资金管理领导小组,负责此项工作的政策制定及落实,以确保其能够最大限度地发挥作用。

第三,提升产业扶贫的质量,增强消除脱贫再返贫的造血功能。

一是针对经济薄弱村的具体状况,精准因村施策。对区位和土地、资源条件较好,有一定存量资产或发展空间的,要积极帮助实现存量资产的效益最大化。对条件较为欠缺的,应当由乡镇统筹,帮助、支持若干个经济薄弱村在乡镇所属的开发区或工业园区中,共建或联购一定数量的标准厂房、综合商务楼等,作为其加快村级经济发展的重要平台支撑。对以农业为主的,大力鼓励其发展特色农业和“一村一品”,并给予农业用地的政策支持。对处于生态保护区和基本农田保护区的,则应实行市、县、乡镇三级财政兜底的财政补贴政策,支持其实现可持续发展。二是增强农村特色产业抗击灾害和市场风险的能力,改变增产不增收的状况,有效地巩固脱贫效果。三是倡导“定单式”生产,打通农业特色产品销售的“最后一公里”,避免农业特色产品的“大小年”现象。四是鼓励和引导龙头企业和专业合作化组织发展,通过规模经济增强贫困人口稳定脱贫的优势等。

第四,调动和激发不同主体的积极性,增强防范脱贫再返贫的内生动力。

要采取措施赋予民营企业对精准扶贫项目的决策管理权,民营企业所在地政府部门不能指令性要求民营企业必须进行扶贫投入,允许民营企业对政府预定的扶贫目标提出修改建议,放手让民营企业与帮扶对象全方位接触等。被帮扶的贫困地区政府部门要坦诚相待进入扶贫的民营企业,通过协商规划激发民营企业参与精准扶贫的主动积极性,共同实施产业精准扶贫项目运营。要调动和激发经济薄弱村和贫困人口的内生动力,注重扶贫、扶志、扶技的同步进行,使其从被动的“要我富”转变为自主的“我要富”,既在面子上“富腰包”,更要在思想上“富脑袋”。此外,必须既关注贫困户家庭的经济脱贫,又注重解决贫困人口的观念脱贫,注重精神文化和乡风文明的建设,发挥村规民约、红白理事会等乡村社会组织的作用,有效遏制各种非正常性质的返贫现象。注重和利用利益调适机制,采用扶贫资金和贫困户家庭的土地折股入户,并选举专业合作社的董事会、监事会的办法,实现民办民管民受益的特色产业生产经营,达到扶贫财政资金持续增值、扶贫对象滚动增收的双重效应。着力培养当地能人,通过能人致富的示范效应激活贫困群众脱贫的内生动力,创造并形成“资金跟着贫困对象走,贫困对象跟着能人走,能人跟着产业项目走”的良性循环,确保产业扶贫最终形成稳固的脱贫长效机制。

    第五,不同部门齐抓共管,打造预防脱贫再返贫的“保险杠”。

扶贫、脱贫工作的开展,由党和政府统筹,农村工作领导小组办公室和扶贫工作领导小组办公室负责全面组织和协调,规划、思想、宣传、统战、财政、金融、税务、保险、农业、国土、人社、教育、文化、医疗卫生、社会保障、基础设施、环境保护等多个主体共同参与。这种态势对于构造和巩固精准扶贫成果的长效机制,防范脱贫再返贫的现象具有重要的作用。具体而论,一是省及省辖市级的农村工作领导小组办公室和扶贫工作领导小组办公室,要认真做好组织、协调和指导工作,构造有利于多元化主体共同参与和推进防范重新返贫的工作环境。二是要建立防范脱贫再重新返贫的资源信息交流共享平台,并及时发布相关的信息资料,使得各主体能够针对有可能出现脱贫再返贫的重点信息,进行有针对性的防范补救。三是对本级区域内各扶贫主体出台的帮扶和激励政策进行梳理调整,坚决杜绝交叉扶贫和重复扶贫等现象的发生。四是从灾害、大病、失业、市场、生育、教育等六个方面入手,打造和增加脱贫群众的“保险杠”:针对因病返贫,实施“兜底方案”和“精准救助”相结合,实现个人医疗保险的全覆盖;针对因灾返贫和因市场风险返贫,要增强造血功能,建立“政府+保险公司+农户”的灾害损失分摊机制,扩大和推广地方特色农业产品保险;针对因学返贫,可以采用低息或者无息贷款的方式先行全额资助,待其学业完成后再行归还等等。                  

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